Antes del carbono: la arquitectura institucional del financiamiento climático en Bolivia

La pregunta importante no es únicamente cuánto carbono puede vender Bolivia. La pregunta incómoda es: ¿qué instituciones necesita el país para crear, ordenar y sostener un mercado climático que no fracase antes de madurar?.

Para responderla conviene recurrir a un marco conceptual que, aunque no fue diseñado para hablar de carbono, resulta extraordinariamente útil para entenderlo. El economista Dani Rodrik, desde una perspectiva institucionalista, ha estructurado una idea simple pero poderosa para el entusiasmo de mercado: los mercados no nacen solos. Necesitan instituciones que los creen, que los regulen, que los estabilicen y que los legitimen.

Traducido al lenguaje del financiamiento climático, esto significa que no basta con tener bosques, atraer desarrolladores de proyectos o repetir que existe un “enorme potencial”. Los activos climáticos no aparecen por generación espontánea. Existen cuando un Estado define qué cuenta como activo, quién puede reclamarlo, cómo se mide, cómo se financia y por qué la sociedad debería aceptar ese arreglo como legítimo.

Desde esa perspectiva, el primer tema no es el carbono; es la creación del mercado, y ahí Bolivia no parte de cero pues firmó como Parte del Acuerdo de París en 2016 y ha presentado su Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) para el periodo 2021–2030, documento en proceso de actualización. El Acuerdo de París no es solamente un acuerdo diplomático; es el marco internacional que le da al país tanto el derecho como la obligación de actuar frente al cambio climático. Le permite diseñar instrumentos, participar en cooperación climática y estructurar resultados de mitigación, pero al mismo tiempo exige coherencia con los compromisos asumidos. En ese sentido, funciona como la primera capa institucional del financiamiento climático. Es el marco que legitima la acción.

Pero tener un paraguas internacional no es lo mismo que tener una arquitectura doméstica capaz de traducirlo en mercados funcionales. Aquí es donde el marco de Rodrik se vuelve más interesante. Si se aplica al caso boliviano, la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra (APMT) aparece como la institución que más naturalmente podría ocuparse de la función de crear mercado en un sentido soberano. Su rol no sería vender créditos ni estructurar proyectos, sino definir cómo se inserta Bolivia en la economía climática global, cómo se conectan los resultados ambientales con la política nacional y cómo se evita que los atributos climáticos circulen en un vacío regulatorio.

Crear mercado, en este contexto, no significa vender. Significa definir la cancha. Significa responder preguntas básicas: ¿qué es un activo climático en Bolivia?, ¿quién tiene autoridad para reconocerlo?, ¿cómo se articula con la contabilidad del país?, ¿qué se puede transferir y qué no? Sin esas respuestas, lo que existe no es un mercado, sino una expectativa.

El segundo asunto a resolver es la regulación del mercado. Y aquí aparece un error bastante frecuente en la conversación pública: suponer que todo se resuelve con estándares internacionales o certificadoras privadas. Los estándares ayudan, pero no sustituyen la función regulatoria del Estado.

Si Bolivia quiere hablar en serio de financiamiento climático, necesita una instancia que traduzca la política en reglas técnicas: taxonomías verdes, criterios de elegibilidad, lineamientos de medición, reporte y verificación (MRV), salvaguardas ambientales y condiciones claras de uso de recursos. Ese papel encaja mejor en el Viceministerio de Medio Ambiente y Agua, porque es el espacio natural para transformar la ambición climática en regulación operativa. Si la APMT dibuja la cancha, el Viceministerio tendría que escribir el reglamento del juego.

Pero incluso cuando existen reglas, un mercado puede ser demasiado estrecho. Y aquí aparece el límite de concentrar la actual discusión solo en bonos de carbono.

Los bonos de carbono son importantes, pero no agotan el universo del financiamiento climático. Gran parte del debate forestal global se ha estructurado en torno al marco REDD+, que recompensa la reducción de emisiones derivadas de la deforestación o degradación de los bosques. En la práctica muchos de estos esquemas privilegian reducciones medibles de emisiones frente a una línea de base histórica. Esto genera una tensión conocida en la literatura climática: ¿qué ocurre con los territorios que tienen alta cobertura forestal y baja deforestación histórica?

Estos contextos, conocidos como HFLD (High Forest Cover, Low Deforestation), pueden quedar en desventaja en esquemas que pagan principalmente por reducciones de emisiones. Dicho de forma simple: si un país conservó relativamente bien sus bosques, puede terminar recibiendo menos que aquel que deforestó más y luego redujo esa tendencia.

La consecuencia es una paradoja incómoda: si solo se remunera el bosque amenazado, el bosque prístino puede quedar fuera del sistema financiero.

Por eso, el debate boliviano necesita ampliar su caja de herramientas. Si el financiamiento climático se limita a instrumentos puramente compensatorios ligados al carbono, quedará sin respuesta la pregunta sobre cómo financiar bosques estables, paisajes de alta biodiversidad y ecosistemas que no necesariamente generan reducciones adicionales de emisiones.

Por ello es que debieran entrar en juego instrumentos complementarios: bonos verdes o temáticos, debt-for-nature swaps (canjes de deuda por naturaleza) y mecanismos emergentes vinculados a activos de biodiversidad o tokenización de activos naturales. Estos instrumentos no sustituyen al carbono, pero ayudan a equilibrar el sistema. Permiten financiar no solo la reducción de riesgos de deforestación, sino también la conservación de ecosistemas que funcionan bien.

El tercer tipo de instituciones en el esquema de Rodrik son aquellas que estabilizan mercados. Un mercado no se estabiliza solo con normas; necesita instituciones que lo vuelvan operable y financiable. En Bolivia, esa función podría recaer en FONABOSQUE, no solo como administrador de recursos forestales, sino como la entidad de diseño del potencial de estructuración financiera y desarrollo de proyectos. Si la APMT crea el espacio estratégico y el Viceministerio establece los criterios, alguien tiene que convertir eso en programas, carteras y flujos reales de financiamiento.

Un mercado climático sin ese tipo de vehículo institucional corre el riesgo de quedarse en el terreno de las buenas intenciones: muchas ideas circulando, pero pocos proyectos capaces de materializarse.

Finalmente aparece la cuarta función señalada por Rodrik: legitimar mercados. Aquí el actor obvio es la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT). Ningún esquema de financiamiento ambiental ganará credibilidad si no puede demostrar integridad territorial, control del uso del suelo y verificación en campo.

Pero la legitimidad no es solo técnica. También es política y social. Un mercado climático puede cumplir perfectamente con una metodología y aun así fracasar si las comunidades no lo reconocen, si los beneficios se distribuyen mal o si la sociedad percibe que la naturaleza se está mercantilizando sin gobernanza democrática. Los mercados sobreviven no solo porque sean eficientes, sino porque las instituciones logran hacerlos aceptables.

Por eso, la discusión que abrió el Bolivia Carbon Forum y otros eventos que hablan de la misma temática, deberían complementarse con una conversación paralela sobre la arquitectura institucional que haría posible el desarrollo del financiamiento climático en Bolivia.

El país tiene potencial forestal, biodiversidad y un marco internacional que le permite actuar. Pero eso no equivale todavía a tener un mercado. Tener potencial no es lo mismo que tener institución.

La pregunta que realmente importa no es cuánto podría captar Bolivia con bonos de carbono. La pregunta es si el país será capaz de construir, antes de que la ola pase, una institucionalidad que cree mercados, que regule instrumentos antes de que se vuelvan opacos, que estabilice flujos antes de que se dispersen y que legitime el sistema antes de que la desconfianza lo desfonde.

Porque, al final, el problema del financiamiento climático nunca fue solamente financiero; siempre fue institucional.